Il Comune che non rilascia il permesso di costruire, l’INPS che nega la pensione, il concorso pubblico in cui sei stato escluso senza spiegazioni, la multa che ritieni illegittima, il medico del SSN che non ti prescrive la cura che ti serve. In tutti questi casi la pubblica amministrazione ha detto no — ma quel no non è sempre definitivo. Il diritto italiano prevede strumenti precisi per contestare le decisioni della PA, con termini brevissimi che pochissimi conoscono.

La pubblica amministrazione italiana ha un potere enorme sulla vita quotidiana dei cittadini. Decide chi ottiene un permesso e chi no. Chi riceve un beneficio previdenziale e chi viene escluso. Chi vince un concorso e chi viene scartato. Chi riceve una multa e chi viene graziato.

Molti cittadini subiscono queste decisioni convinti che la PA abbia sempre ragione, o che contestarla sia impossibile, costoso e inutile. Non è così. Il diritto italiano — costruito su un sistema di tutela giurisdizionale amministrativa tra i più articolati d’Europa — prevede strumenti precisi per contestare quasi qualsiasi decisione della pubblica amministrazione.

La risposta alla domanda su come si faccia ricorso contro una decisione della pubblica amministrazione è però condizionata da un elemento che attraversa tutto il diritto italiano: i termini. Nel diritto amministrativo i termini sono spesso brevissimi — 30 o 60 giorni — e la loro scadenza rende definitivo e inattaccabile anche l’atto più illegittimo.

Indice

• Il sistema della giustizia amministrativa: TAR e Consiglio di Stato
• Il termine di 60 giorni: la scadenza che tutto cambia
• Il ricorso gerarchico e il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica
• Il silenzio della pubblica amministrazione: quando il no non viene detto ma si fa sentire ugualmente
• La multa illegittima: come contestarla efficacemente
• Il concorso pubblico: quando si può contestare l’esclusione o la graduatoria
• L’accesso agli atti: il diritto di sapere prima di impugnare
• I benefici previdenziali negati: INPS e il percorso di tutela

Il sistema della giustizia amministrativa: TAR e Consiglio di Stato

Il sistema italiano di tutela contro la pubblica amministrazione si articola su due livelli principali.

Il Tribunale Amministrativo Regionale — il TAR — è il giudice di primo grado competente per i ricorsi contro gli atti delle amministrazioni pubbliche. Ogni regione ha un TAR, con sede nel capoluogo. Il TAR giudica la legittimità degli atti amministrativi — se l’amministrazione ha rispettato le norme che regolano la sua azione — e può annullare gli atti illegittimi, condannare l’amministrazione al risarcimento del danno, e ordinare l’adozione di provvedimenti che l’amministrazione ha illegittimamente omesso.

Il Consiglio di Stato è il giudice di secondo grado — il giudice d’appello delle sentenze del TAR. È anche il principale organo consultivo del Governo in materia giuridico-amministrativa.

Esistono poi giudici amministrativi speciali per materie specifiche: la Corte dei Conti per i giudizi di responsabilità contabile e pensionistica dei dipendenti pubblici, e i Tribunali delle Acque Pubbliche per le controversie in materia di acque.

Il termine di 60 giorni: la scadenza che tutto cambia

Il termine ordinario per proporre ricorso al TAR è di 60 giorni dalla notifica, comunicazione o piena conoscenza dell’atto impugnato. È un termine perentorio — scaduto il quale l’atto diventa definitivo e non può più essere contestato in sede giurisdizionale.

Sessanta giorni sembrano sufficienti — ma nella pratica si consumano velocemente. Ricevuto l’atto sfavorevole, il cittadino impiega qualche giorno per capire cosa è successo, qualche altro per decidere se contestarlo, poi deve trovare un avvocato amministrativista, che deve studiare il caso, analizzare l’atto, raccogliere la documentazione, e preparare il ricorso. In 60 giorni tutto questo deve essere completato.

Esistono però strumenti per guadagnare tempo prima di arrivare al TAR.

Il ricorso gerarchico e il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica

Prima di rivolgersi al TAR esistono due strumenti alternativi meno conosciuti che in alcuni casi possono essere più rapidi o meno costosi.

Il ricorso gerarchico — disciplinato dal DPR n. 1199/1971 — consente di rivolgersi all’organo superiore a quello che ha emesso l’atto sfavorevole, chiedendone il riesame. Deve essere presentato entro 30 giorni dalla notifica dell’atto. Ha il vantaggio di essere gratuito e informale, ma lo svantaggio di essere deciso dallo stesso apparato amministrativo che ha emesso l’atto — con tassi di successo generalmente bassi.

Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica — anch’esso disciplinato dal DPR n. 1199/1971 — è un rimedio alternativo al ricorso giurisdizionale, esperibile entro 120 giorni dalla notifica dell’atto. È deciso dal Consiglio di Stato con parere vincolante ed è gratuito. Ha il vantaggio di un termine più lungo rispetto al TAR e di costi inferiori, ma ha tempi molto più lunghi — spesso anni — e non consente misure cautelari urgenti.

La presentazione del ricorso straordinario preclude il successivo ricorso al TAR — e viceversa. La scelta tra i due rimedi è definitiva.

Il silenzio della pubblica amministrazione: quando il no non viene detto ma si fa sentire ugualmente

Una delle situazioni più frustranti nel rapporto con la PA è quella del silenzio-inadempimento: hai presentato una domanda, hai aspettato mesi, e l’amministrazione non ha mai risposto. Non ha detto sì, non ha detto no. Non ha fatto nulla.

Il diritto italiano considera il silenzio protratto oltre i termini di legge come un inadempimento dell’amministrazione — un comportamento illegittimo che il cittadino può contestare. Il D.Lgs. n. 104/2010 — il Codice del Processo Amministrativo — prevede che il ricorso contro il silenzio-inadempimento possa essere proposto al TAR entro un annodalla scadenza del termine entro cui l’amministrazione avrebbe dovuto provvedere.

Il TAR può condannare l’amministrazione ad adottare il provvedimento richiesto entro un termine fissato dal giudice — e in caso di ulteriore inadempimento può nominare un commissario ad acta che provvede in sostituzione dell’amministrazione.

La multa illegittima: come contestarla efficacemente

Le sanzioni amministrative — dalle multe stradali alle sanzioni per violazioni fiscali, dalle sanzioni dell’AGCM alle sanzioni dei comuni per violazioni edilizie — hanno ciascuna un proprio regime di impugnazione.

Per le sanzioni del Codice della Strada il sistema è disciplinato dal D.Lgs. n. 150/2011: entro 30 giorni dalla notifica del verbale si può presentare ricorso al Prefetto, oppure entro 30 giorni ricorrere al Giudice di Pace competente per territorio. I due rimedi sono alternativi — scegliere uno preclude l’altro.

Il ricorso al Prefetto è gratuito e informale, ma viene deciso dall’amministrazione stessa — con esito spesso sfavorevole. Il ricorso al Giudice di Pace richiede l’assistenza di un legale nelle cause di valore superiore a 1.100 euro, ma consente un contraddittorio più equilibrato davanti a un giudice terzo.

Motivi tipici di contestazione delle multe: vizi di notifica dell’atto, mancata indicazione del termine e dell’organo per il ricorso, errata identificazione del veicolo o del proprietario, irregolarità nella procedura di rilevazione, errore sul limite di velocità contestato.

Il concorso pubblico: quando si può contestare l’esclusione o la graduatoria

I concorsi pubblici sono uno dei settori in cui il contenzioso amministrativo è più frequente e più tecnico. L’esclusione da un concorso, la valutazione di un titolo, la redazione di una graduatoria — tutti questi atti possono essere impugnati al TAR entro 60 giorni dalla loro conoscenza.

La particolarità del contenzioso concorsuale è che spesso il ricorrente non impugna solo l’atto che lo riguarda direttamente ma anche gli atti relativi ai candidati che lo hanno preceduto in graduatoria — chiedendo che anche quei candidati vengano esclusi per irregolarità nella loro posizione.

In questo settore è cruciale la notifica per motivi aggiunti: quando emergono nuovi elementi di illegittimità non conosciuti al momento del primo ricorso, è possibile ampliare il ricorso originario aggiungendo nuovi motivi, entro 60 giorni dalla conoscenza dei nuovi elementi. Questa possibilità consente di non perdere motivi di impugnazione che emergono solo dopo aver avuto accesso agli atti della procedura concorsuale.

L’accesso agli atti: il diritto di sapere prima di impugnare

Prima di decidere se impugnare un atto della PA è spesso necessario capire le ragioni della decisione — ragioni che l’atto a volte non esplicita in modo sufficiente. Il diritto di accesso ai documenti amministrativi previsto dalla L. n. 241/1990consente a chiunque abbia un interesse diretto, concreto e attuale di prendere visione e estrarre copia dei documenti detenuti dalla PA.

La domanda di accesso deve essere presentata all’amministrazione che detiene i documenti. L’amministrazione ha 30 giorni per rispondere. Se nega l’accesso o non risponde, il richiedente può ricorrere al TAR entro 30 giorni dal diniego o dalla scadenza del termine — oppure presentare istanza al Difensore Civico competente.

Il diritto di accesso è particolarmente importante nei concorsi pubblici — dove consente di vedere le prove degli altri candidati e le motivazioni delle valutazioni della commissione — e nelle procedure di appalto pubblico — dove consente di verificare la correttezza della valutazione delle offerte.

Esiste anche il diritto di accesso civico generalizzato — il cosiddetto FOIA italiano introdotto dal D.Lgs. n. 33/2013 — che consente a chiunque di accedere a dati e documenti detenuti dalla PA anche senza dover dimostrare un interesse specifico. Questo strumento può essere utile per acquisire informazioni generali sul funzionamento delle amministrazioni prima di decidere se presentare un ricorso.

I benefici previdenziali negati: INPS e il percorso di tutela

Quando l’INPS nega una prestazione previdenziale — pensione, invalidità civile, disoccupazione, maternità — il percorso di tutela è diverso da quello del contenzioso amministrativo ordinario.

Le controversie previdenziali sono di competenza del giudice ordinario — il Tribunale del lavoro — non del TAR. Il termine per proporre ricorso è di tre anni dalla data del provvedimento di rigetto — molto più ampio rispetto ai 60 giorni del contenzioso amministrativo.

Prima del ricorso giudiziale è obbligatorio il ricorso amministrativo all’INPS entro 90 giorni dalla notifica del provvedimento di rigetto. L’INPS ha poi 90 giorni per rispondere. Solo dopo la risposta negativa — o dopo il decorso dei 90 giorni senza risposta — è possibile proporre ricorso al Tribunale.

Questo percorso, pur più lungo di quello davanti al TAR, ha il vantaggio di termini più ampi e di un giudice che conosce bene la materia previdenziale. La giurisprudenza del lavoro in materia di prestazioni INPS è molto sviluppata e spesso favorevole ai richiedenti.